(AİHS m. 6) (2709 S. K. m. 11, 35, 36, 40, 74, 90, 125) (2577 S. K. m. 7, 11) (3194 S. K. m. 8) (5393 S. K. m. 20) (MESUTOĞLU - TÜRKİYE DAVASI)
İstemin Özeti: İstanbul 5. İdare Mahkemesince verilen 09/11/2012 tarihli, E:2012/465, K:2012/2624 sayılı kararın, usul ve hukuka aykırı olduğu ileri sürülerek bozulması istenilmektedir.
Savunmanın Özeti: Savunma verilmemiştir.
Danıştay Tetkik Hakimi: Nuran Doğan Çakmak
Düşüncesi: Temyiz isteminin kabulü ile mahkeme kararının bozulması gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA
Karar veren Danıştay Altıncı Dairesince Tetkik Hakiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra işin gereği görüşüldü:
Dava, İstanbul İli, Eyüp İlçesi, Kemerburgaz Köyü, Bağlar mevkii sınırları içerisinde bulunan ... pafta, ... parsel sayılı taşınmazların müşterek maliki olan davacılar tarafından mevcut imar planında "Düşük Yoğunluklu Konut Alanı`nda kalan taşınmazlarının "Bölge Parkı" olarak ayrılmasına ilişkin 07.11.2010 onay tarihli 1/5000 ölçekli Kemerburgaz Revizyon Nazım İmar Planına yapılan itirazın reddine ilişkin tesis edilen 10.08.2011 tarih ve 1617 sayılı meclis kararının iptali istemiyle açılmış; İdare Mahkemesince, dosyanın incelenmesinden, davacıların maliki olduğu taşınmazın büyük oranda yönetim merkezleri alanında (İETT alana), kısmen yol, kısmen de plan tasdik sınırları dışında kaldığı, bu planın iptali istemiyle İstanbul 8. İdare Mahkemesinin E:2008/1743 esasına açılan davada yapılan yargılama sonucu dava konusu edilen 04.10.2007 tasdik tarihli 1/5000 ölçekli Kemerburgaz Merkez Revizyon Nazım İmar Planının bütünsel anlamda üst ölçekli plan kararlarına aykırı arazi kullanım kararları getirdiği, dolayısıyla planlama hiyerarşisine uyulmadığı, dava konusu planla davacılara ait parselin Yönetim Merkezleri Alanına(İETT Alanı) ayrılmasının imar mevzuatına, planlama ilkelerine, kamu yararına uygun olmadığı gerekçesiyle anılan Mahkemenin 30.03.2010 tarihli, 2010/446 sayılı kararı ile iptaline karar verildiği, bunun üzerine plan yapım çalışmalarına başlanılarak dava konusu parselin bir kısmı bölge parkı, kısmen yol, kısmen de 100 kişi/ ha konut alanına alındığı, konunun belediye meclisinin 14.09.2010 tarihli, 1875 sayılı kararı ile kabul edilerek 07.11.2010 tarihinde Büyükşehir Belediye Başkanlığınca onaylanarak 07.12.2010 - 07.01.2010 tarihleri arasında askıya çıkarıldığı, davacı tarafından ... parselin batısındaki özel mülkiyete konu bitişik parselin düşük yoğunluklu konut alanı olarak belirlendiği ve eşitlik ilkesine aykırı hareket edildiği, bölge parkı olarak tanımlanmasının hiçbir yasal dayanağı bulunmadığı belirtilerek bu defa İstanbul 10. İdare Mahkemesinin E:2010/2498 esasına kayıtlı davada yapılan yargılama sonucu taşınmazlarını bölge parkı içerisinde belirleyen 17.09.2010 tarihli, 2069 sayılı davalı idare meclis kararının ve bunun tebliğine ilişkin 21.10.2010 tarihli, İBB-148718 sayılı işlemin iptaline karar verildiği, bu defa taşınmazın Bölge Parkı olarak ayrılmasına ilişkin 07.12.2010 askı tarihli 1/5000 ölçekli Kemerburgaz Revizyon Nazım İmar Planının iptali istemiyle Mahkemelerinin E:2011/428 esasına dava açıldığı ve 28.06.2012 tarih ve K:2012/1929 saydı kararla işlemin iptaline karar verildiği, plana yapılan itirazın reddine ilişkin sonradan tesis edilen 10.08.2011 tarihli, 1617 sayılı meclis kararının iptali istemiyle bakılmakta olan davanın açıldığı, 07.11.2010 tasdik tarihli 1/5000 ölçekli Nazım İmar Planına karşı askıdan indirildiği tarih olan 07.01.2011 gününü takiben altmış (60) günlük yasal dava açma süresi içerisinde veya mevcut durumda olduğu gibi itiraz edilmiş ise askı süresini takip eden 60 günden sonraki 60 gün içerisinde olmak üzere en son olarak 06.05.2011 tarihine kadar dava açılması gerekirken bu süre geçirildikten sonra ve dava açma süresini ihya etmeyecek nitelikte olan ve davalı idarece tesis olunan 10.08.2011 tarihli meclis kararının 27.09.2011 tarihli yazı ile 07.10.2011 tarihinde tebliği üzerine 02.12.2011 günü açılan davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiş, bu karar davacı vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının "Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü" başlıklı 11. maddesinde, Anayasa hükümlerinin, yasama, yürütme ve yargı organlarını, idare makamlarını ve diğer kuruluş ve kişileri bağlayan temel hukuk kuralları olduğu ifade edilmiş; "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde de: "Herkes, meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı mercileri önünde davacı ve davalı olarak iddia ve savunma ile adil yargılanma hakkına sahiptir." hükmüne yer verilmiş; Anayasanın "Temel hak ve hürriyetlerin korunması" başlıklı 40. maddesine 4709 sayılı Kanunun 16. maddesiyle eklenen ikinci fıkrada ise: "Devlet, işlemlerinde, ilgili kişilerin hangi kanun yolları ve mercilere başvuracağını ve sürelerini belirtmek zorundadır." kuralı yer almış, bu ek fıkranın gerekçesinde ise: "Bireylerin yargı ya da idari makamlar önünde sonuna kadar haklarını arayabilmelerine kolaylık ve imkan sağlanması amaçlanmış, son derece dağınık mevzuat karşısında kanun yolu, mercii ve sürelerin belirtilmesi hak arama, hak ve hürriyetlerin korunması açısından zorunluluk haline gelmiştir." açıklaması yapılmıştır.
Bu bağlamda, Anayasanın "Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma" başlıklı 90. maddesinin son fıkrasında: "Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek cümle: 07.05.2004 günlü, 5170 sayılı Yasanın 7. maddesi) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır." hükmü getirilmiştir. Bu hüküm ile usulüne göre yürürlüğe konulmuş uluslararası andlaşmaların iç hukuk sistemine yansıtılma yöntemi belirlenmiştir. Buna göre, bu andlaşmalardan temel hak ve özgürlüklere ilişkin olanlarla yasaların aynı konuda farklı hükümler içermesi durumunda uluslararası andlaşma kurallarının esas alınması anayasal bir gerekliliktir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin (Sözleşme, AİHS) 6/1. maddesinde: "Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamaların esası konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından, kamuya açık olarak ve makul bir süre içinde görülmesini isteme hakkına sahiptir." kuralı yer almıştır.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesinin 36533/04 başvuru numaralı Mesutoğlu-Türkiye kararında özetle; mahkemeye erişim hakkının mutlak olmadığını, bazı sınırlamalara tabi olabildiğini, bununla birlikte, getirilen kısıtlamaların, hakkın özünü ortadan kaldıracak ölçüde, kişinin mahkemeye erişimini engellememesi gerektiğini, mahkemeye erişim hakkına getirilen bu tür sınırlamaların ancak meşru bir amaç güdüldüğü takdirde ve hedeflenen amaç ile başvurulan araçlar arasında makul bir orantı olması halinde Sözleşmenin 6/1. maddesi ile bağdaşabileceğini, bu ilkelerden, dava açma hakkının doğal olarak yasayla belirlenen şartları olmakla birlikte, mahkemelerin yargılama usullerini uygularken bir yandan davanın hakkaniyetine halel getirecek kadar abartılı şekilcilikten, öte yandan, kanunla öngörülmüş olan usul şartlarının ortadan kalkmasına neden olacak kadar aşırı bir gevşeklikten kaçınmaları gerektiği belirtilmiştir.
Anayasanın Yargı Yolu başlıklı 125. maddesinin 3. fıkrasında, idari işlemlere karşı açılacak davalarda süre, yazılı bildirim tarihinden başlar hükmü yer almaktadır.
Anayasanın 74. maddesi, idareye başvurulara yazılı yanıt verme yükümlülüğü getirmektedir. 74. maddenin II. fıkrasına göre, kendileriyle ilgili başvurmaların sonucu, dilekçe sahiplerine yazılı olarak bildirilir. hükmü yer almaktadır.
Anayasa`nın 35. maddesinde, herkesin mülkiyet ve miras hakkına sahip olduğu, bu hakların ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabileceği belirtilmiştir.
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 7. maddesinde, dava açma süresinin özel kanunlarında ayrı süre gösterilmeyen hallerde Danıştayda ve idare mahkemelerinde altmış gün olduğu, ilanı gereken düzenleyici işlemlerde dava açma süresinin ilan tarihini izleyen günden itibaren başlayacağı belirtilmiştir.
2577 sayılı Kanunun "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddesinde:
1. İlgililer tarafından idari dava açılmadan önce, idari işlemin kaldırılması, geri alınması değiştirilmesi veya yeni bir işlem yapılması üst makamdan, üst makam yoksa işlemi yapmış olan makamdan, idari dava açma süresi içinde istenebilir. Bu başvurma, işlemeye başlamış olan idari dava açma süresini durdurur.
2. Altmış gün içinde bir cevap verilmezse istek reddedilmiş satılır.
3. İsteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresi yeniden işlemeye başlar ve başvurma tarihine kadar geçmiş süre de hesaba katılır." hükmü yer almıştır.
3194 sayılı İmar Kanununun "Planların hazırlanması ve yürürlüğe konulması" başlıklı 8. maddesinin (b) bendinde: "İmar Planları; Nazım İmar Planı ve Uygulama İmar Planından meydana gelir. Mevcut ise bölge planı ve çevre düzeni plan kararlarına uygunluğu sağlanarak, belediye sınırları içinde kalan yerlerin nazım ve uygulama imar planları ilgili belediyelerce yapılır veya yaptırılır. Belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe girer. Bu planlar onay tarihinden itibaren belediye başkanlığınca tespit edilen ilan yerlerinde ve ilgili idarelerin internet sayfalarında bir ay süreyle eş zamanlı olarak ilan edilir. Bir aylık ilan süresi içinde planlara itiraz edilebilir. Belediye başkanlığınca belediye meclisine gönderilen itirazlar ve planları belediye meclisi onbeş gün içinde inceleyerek kesin karara bağlar." kuralı yer almaktadır.
Ayrıca, 5393 sayılı Belediye Kanununun 20. maddesinin 1. fıkrasında, belediye meclisinin, her ayın ilk haftası, önceden kararlaştırdığı günde toplanacağı, 5675 sayılı Yasanın 3. maddesiyle eklenen fıkrasında ise: "Belediye başkam, acil durumlarda lüzum görmesi halinde belediye meclisini bir yılda üç defadan fazla olmamak ve her toplantı bir birleşimi geçmemek üzere toplantıya çağırır. Olağanüstü toplantı çağrısı ve gündem en az üç gün önceden meclis üyelerine yazılı olarak duyurulur ve ayrıca mutat usullerle ilan edilir. Olağanüstü toplantılarda çağrıyı gerektiren konuların dışında hiçbir konu görüşülemez." kuralı bulunmaktadır.
Uygulamada, 3194 sayılı Yasanın 8. maddesine göre belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe giren ve askıya çıkarılan planlara yapılan itirazları ve planları, belediye meclisinin, kendisine gönderildiği tarihten itibaren onbeş gün içinde inceleyerek karar vermesi ve belediye meclisinin yasal olarak olağan ve olağanüstü yapabilecekleri toplantıları dikkate alındığında, itirazlar hakkında belediye meclisi tarafından 2577 sayılı Yasanın 11. maddesine göre oluşan zımni ret süresi içerisinde karar oluşturulması ve tebliğ edilmesinin özellikle kapsamlı planlarda her zaman için mümkün olmadığı görülmektedir.
Esasen, 2577 sayılı Yasada yer alan kurallar idari usulü belirleyen kurallar olmayıp, yargılama usulünün belirlenmesine ilişkin kurallardır. Yargılama usulünde, dava açılmadan önce, idari yoldan işlemin idare bünyesinde ilgili yönünden yeniden değerlendirilmesine olanak sağlayan ve dava açılmasını idarenin bu değerlendirme sonucuna bağlayan ve bunu dava açma süresi ile ilişkilendiren Yasanın 10, 11, 12, 13. maddesindeki gibi kurallar yer almaktadır. Bu kapsamda yapılacak başvurulara cevap verilmemesi hali ise, dava açma süresine yönelik olarak oluşturulmuştur.
Yukarıdaki hükümler uyarınca mülkiyet hakkı kapsamında askı tarihleri arasında 2577 sayılı Kanunun 11. maddesi uyarınca imar planlarına itirazda bulunulması üzerine; anılan itiraza ilişkin başvurunun Anayasanın 40. maddesi uyarınca yetkili makama geciktirilmeden ulaştırılması ve 74. maddesi uyarınca başvurunun sonucunun gecikmeksizin ilgiliye bildirilmesi gerekmekte olup; ilgilinin haklarının zımni ret süresi ile sınırlandırılması yukarıda yer verilen yasal düzenlemelere uygun görülmemiştir.
Dava açma süresi içinde idareye yapılan başvurunun, altmış gün içinde yanıtlanmaması durumunun zımni ret sayılması, idarenin keyfi olarak vatandasın başvurusunu bekletmesine karşı getirilmiş bir güvence olup, idarenin yanıt verme yükümlülüğünü kaldıran bir durum değildir.
Zımni ret sonunda dava açma hakkını kullanmayan birinin, idarenin sonradan vermiş olduğu ret cevabı üzerine dava açma hakkını kullanması Anayasanın 74 ve 125. maddelerinin vermiş olduğu hakkın bir gereğidir.
Zımni ret müessesesi, idarenin keyfi olarak cevap vermemek suretiyle dava açma hakkının engellenmesi nedeniyle getirilmiştir. İdari yargıda, idarenin iptal davası ile denetlenmesi esas olup, İdarenin cevap vermemek suretiyle, hak arama özgürlüğünün kullanılmasına engel olması zımni ret müessesesi ile ortadan kaldırılmıştır.
Zimni ret süresi sonundan itibaren başlayan dava açma süresi geçtikten sonra idareden gelen açık cevap üzerine süresi içinde dava açılabilecek olup, Anayasanın 125. maddesinin üçüncü fıkrası gereği bu duruma herhangi bir yasal engel bulunmamaktadır.
2577 sayılı Kanunun "Üst makamlara başvurma" başlıklı 11. maddenin 3. bendinde isteğin reddedilmesi veya reddedilmiş sayılması halinde dava açma süresinin yeniden işlemeye başlayacağı düzenlenmiştir. Burada reddedilme ve ya reddedilmiş sayılma durumu söz konusudur. Buradan anlaşılması gereken idare dava açma süresi içinde yapılan başvuruya açıkça ret cevabı verebilir. Bu cevap dava açma süresini başlatır. Bu cevabın altmış günlük dava açma süresi içinde verilmemesi nedeniyle oluşan zımni retten sonra idarenin vermiş olduğu açık ret cevabının dava açma hakkı vermeyeceği şeklinde hükmü yorumlamak, hükmün bir kısmını uygulanamaz hale getirmektedir. Böyle yorumlandığında hükmün veya bağlacından önceki kısmının anlamı kalmamaktadır. İdari işleme karşı dava açmadan önce idareye başvuran kişilere, Anayasanın 74.maddesine göre idarenin yanıt vermesi zorunlu olduğundan, idarenin açık yanıtının zımni ret süresi içinde gelmesi gerektiğine dair bir sınırlama madde metninde yer almamaktadır. Madde metni bu yorumda bulunulmayacak kadar açıktır.
Dava açma süresi içinde yapılan başvuruya idarenin altmış içinde cevap vermemesi nedeniyle oluşan zımni retten sonra dava açma hakkı olduğunu bilmeyen, idareye olan güven nedeniyle idarenin cevap vermesini bekleyen kişiye zımni ret süresinden sonra idarece verilen ret cevabı üzerine dava açma hakkı veren 2577 sayılı yasanın 11. maddesi hak arama özgürlüğünün bir gereğidir.
Buna göre, idarenin Anayasadan doğan yükümlülüğünü zamanında yerine getirmeyerek, 2577 sayılı Kanunun 11. maddesinde belirtilen sürenin geçmesinden sonra başvurunun ilgili makama ulaştırılmasından veya başvurunun sonucunun süresinden sonra ilgiliye bildirilmesinden doğan sorumluluğu başvuru sahibine yüklemek mümkün değildir. Başvuruya, yetkili organ tarafından sonradan verilen cevap üzerine, ilgilisinin cevabın tebliğinden itibaren süresi içerisinde dava açabileceği açıktır.
Aksine bir yaklaşım idarenin zımni ret süresi geçtikten sonra ve bu sürenin geçtiğini bile bile kendiliğinden tesis etmiş olduğu bu işlemi, dava konusu edilebilecek nitelikte işlem olma özelliğinden çıkarır ki, bir hukuk devletinde bu yaklaşımın, mülkiyet hakkına ilişkin işlemin sonuçları da dikkate alındığında kabulü uygun görülmemiştir.
Bu değerlendirmeler ışığında, ilgilinin imar planlarına askı süresi içerisinde yapmış olduğu itirazın yanıtlanmayarak reddi üzerine süresi içerisinde dava açabileceği gibi, zımni ret işlemi yerine idarece sonradan tesis edilecek ve idarenin gerçek iradesini ortaya koyan işleme karşı da dava açma süresi içerisinde dava açabilmesi mümkündür.
Uyuşmazlığa konu olayda, taşınmazı ile ilgili olarak imar planına askı tarihleri içinde itiraz eden davacının; davalı idare tarafından itirazın reddine dair işlemin kendisine bildirilmesi üzerine, dava açma süresi içerisinde görülen davayı açtığı anlaşıldığından, davanın süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmesinde isabet görülmemiştir.
Öte yandan taşınmazın Bölge Parkı olarak ayrılmasına ilişkin 07.12.2010 askı tarihli 1/5000 ölçekli Kemerburgaz Revizyon Nazım İmar Planının iptaline dair İstanbul 5. İdare Mahkemesinin 28.6.2012 tarihli, E:2011/428 K:2012/1929 sayılı kararı Danıştay Altıncı Dairesinin 28.02.2013 tarihli, E:2012/5169 K: 2013/1266 sayılı kararı ile bozulmuştur.
Açıklanan nedenlerle, İstanbul 5. İdare Mahkemesince verilen 09/11/2012 tarihli, E:2012/465, K:2012/2624 sayılı kararın bozulmasına, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen günden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 18/03/2015 tarihinde oyçokluğuyla karar verildi.
KARŞI OY
Dava süresi, kamu düzeni ile ilgili olup, hak düşürücü nitelik taşır. Nitekim İdari Yargılama Usulü Kanununda, davanın süresinde açılıp açılmadığı hususu ilk inceleme konuları arasında sayılmış, davanın süresinde açılmadığının tespiti halinde esasa girilmeden süre aşımı yönünden davanın reddine karar verileceği öngörülmüştür (m.l4/3-e; m.l5/l-b). Ayrıca, davanın süresinde açılıp açılmadığı hususunun yargılamanın her aşamasında dikkate alınması gerektiği de vurgulanmıştır (m. 14/6).
İdari Yargılama Usulü Kanununun 7. maddesinde dava süreleri belirlenmiş, 8. maddesinde dava süreleri ile ilgili genel esaslar düzenlenmiş, bu kapsamda sürelerin ne zaman başlayacağı, son günü tatil gününe veya ara vermeye rastlarsa ne şekilde uzayacağı hususları vurgulanmış, 9. maddesinde görevli olmayan yerlere başvurulması halinde ne kadar süre içinde idari yargı yerinde dava açılacağı kurala bağlanmıştır. Ayrıca, İdari Yargılama Usulü Kanununun 10, 11, 12 ve 13. maddelerinde de dava süreleri ile ilgili hükümler yer almaktadır.
Görüldüğü gibi dava açma süreleri kanunla belirlenmekte ve ayrıca dava açma süresinin duracağı, kesileceği veya uzayacağı haller de aynı şekilde kanunla düzenlenmektedir. Bu husus, günümüz anayasalarında yer alan temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla sınırlandırılabileceği yolundaki ilkenin de bir sonucudur. Bu bakımdan, dava sürelerinin taraflarca, sözleşme ile yahut tek taraflı olarak veya mahkeme kararı ile tespit ya da yorum yoluyla değiştirilmesi mümkün değildir. Nitekim Danıştay Dava Daireleri Genel Kurulunun 08.12.1944 tarih ve E:1941/l, K: 1944/138 sayılı içtihadın birleştirilmesi kararında, hâkimin içtihatları ile kanunun tayin ettiği süreleri kıyas ve istidlal yolu ile tezyit (artırmak) ve tenkise (azaltmak) yetkisinin olmadığı belirtilmiştir.
Uyuşmazlık konusu olayda; imar planına ilan - askı süresi içinde itiraz edildiğine göre, dava açma süresinin İdari Yargılama Usulü Kanununun 11. maddesi kapsamında belirlenmesi gerektiği açıktır. Bu bakımdan, yapılan itiraza altmış gün içinde bir cevap verilmemiş ise, itirazın zımnen reddedilmiş olması nedeniyle ilan tarihinin son gününü izleyen ikinci altmış gün içinde davanın açılması gerekir.
Belirtilen süreler geçtikten sonra cevap verilmesi halinde dava açma hakkının ihya olduğundan söz edilemez. Zira İdari Yargılama Usulü Kanununun 10. maddesinin ikinci fıkrasında, yetkili idari makamlarca dava açma süresi geçtikten sonra verilen cevap üzerine tebliğ tarihini izleyen günden itibaren altmış gün içinde dava açılabileceği belirtildiği halde 11. maddede, davanın açılmaması veya davanın süreden reddi hallerinde, sonradan yetkili makamlarca cevap verilmesi durumunda, işlemin tebliğinden itibaren altmış gün içinde davanın açılabileceğine dair bir hüküm bulunmamaktadır. Dolayısıyla yetkili makamlarca ne zaman cevap verileceği belli olmayan bir durumda, dava süresinin yorum yoluyla süresi belirsiz bir zamana kadar uzatılması mümkün değildir.
Açıklanan nedenlerle davanın süre aşımı nedeniyle reddine ilişkin kararın onanması gerektiği oyuyla aksi yönde verilen karara katılmıyoruz.
0 312 231 02 25 
info@baytokhukuk.com 